Vergleiche zum Fall Karmasin

Im heutigen Blogbeitrag will ich einmal anhand des Falls Karmasin beleuchten, wie die WKStA mit zweierlei Maß misst, wenn es um Wettbewerbsvereitlung geht.

1. Der Sinn des Wettbewerbs

Zunächst kurz zum Sinn des Wettbewerbsrechts. Das Wettbewerbsrecht hat zwei Aufgaben:

1. Es muss sicherstellen, dass der Steuerzahler die beste Leistung zum kleinsten Preis bekommt (Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit, Zweckmässigkeit).
2. Es muss sicherstellen, dass alle Staatsbürger einen fairen Zugang zu Posten und Aufträgen haben (Gleichheit vor dem Gesetz, Erwerbsfreiheit, Zugang zu Ämtern für alle Staatsbürger, objektive Qualifikation).

Beide Aufgaben sind bereits in der Verfassung angelegt. Auch vor 100 Jahren waren das schon die Kriterien, mit denen man beurteilen konnte, ob die Staatsverwaltung ehrlich oder korrupt ist.

Aber weil bei der staatlichen Verwaltung immer viele öffentliche Interessen zu berücksichtigen sind (Geheimnisschutz in Diplomatie und Militär, strategische Versorgungssicherheit, soziale Grundversorgung, Verkehrsversorgung, Gesundheitsversorgung etc.) lässt sich für jede Situation im Handumdrehen ein Argument finden, warum gerade ein bestimmter Auftragnehmer – und nur dieser – der beste ist. Die Folge ist wiederum Korruption im breiten Ausmaß.

Um diese Korruption abzustellen, hat der Gesetzgeber immer mehr Detailvorschriften erlassen, die darauf abzielen, dass ein Wettbewerb stattfinden muss, in dem tatsächlich der beste Anbieter gefunden wird.

Und im Gegenzug haben sich die Auftraggeber darauf verlegt, mit immer mehr Gutachten und Scheinargumenten die Diskussion, was der Staat eigentlich will und braucht, vom eigentlichen Ziel und Zweck wegzuführen.

Manchmal sind diese Detailkriterien, die die Auftraggeber verlangen, sachlich und fachlich richtig. Aber sehr oft – zu oft – dienen sie nur dazu, einen bereits vorher ausgewählten Anbieter zum Zug kommen zu lassen und alle anderen von vornherein auszuscheiden. Aus dem Wettbewerb wird ein Scheinwettbewerb, bei dem in Wahrheit nur jener Anbieter Chancen hat, den die Amtsträger gewinnen lassen wollen.

Das ist dann Korruption. Sie verhindert, dass der Steuerzahler für sein Geld die beste Leistung bekommt bzw. dass er die Leistung, die er bekommt, zum besten Preis bekommt.

2. Wettbewerb im Kleinen

Was Frau Karmasin gemacht hat, nämlich andere Anbieter dazu zu bringen, ebenfalls ein Angebot abzugeben, das aber nicht unabhängig bepreist und umgesetzt wird, ist bei vielen öffentlichen Kleinaufträgen üblich.

Ich kann dies offen aussprechen, weil ich noch nie einen öffentlichen Auftrag bekommen habe und daher von dieser Problematik selbst nicht betroffen bin.

Aber es ist ein offenes Geheimnis, dass bei vielen kleinen Aufgaben die Auftraggeber vor dem Problem stehen, überhaupt genug Anbieter zu finden. Und die Amtsträger machen sich’s dann oft einfach: „Ich will Dir den Auftrag ja geben, aber dazu brauch ich noch zwei Konkurrenzangebote. Die musst Du mir bringen.“

Viele Kleinbetriebe und Handwerker machen um öffentliche Aufträge grundsätzlich einen Bogen, weil sie denken, dass es sich nicht rechnet. Die öffentlichen Auftraggeber scheren sich eigentlich nicht um die Kosten für den Staat oder die Institution, sie wollen aber auf gar keinen Fall einen Fehler machen, darum bestehen sie bei einer Vergabe auf mehreren Angeboten. Die Last, diese zu beschaffen, also geeignete Anbieter zu finden, bürden sie dann dem Auftragnehmer auf, den sie ohnehin schon vorher ausgewählt haben. Die Amtsträger sichern sich also ab und übertragen das Risiko, unrecht zu handeln, auf den Auftragnehmer.

Nun heisst das natürlich nicht, dass es für einen Anbieter in Ordnung ist, Scheinangebote bei Freunden und Bekannten zu organisieren. Aber erstens sind diese Scheinangebote keine, wenn die Freunde und Bekannten tatsächlich gewillt sind, um den angebotenen Betrag den Auftrag zu erfüllen. Und zweitens liegt die eigentliche Schadensursache, nämlich das versäumte Abhalten eines breiteren Wettbewerbs, der wirklich viele unabhängige Anbieter einlädt, nach wie vor beim Amtsträger.

Was soll aber ein Ortschef machen, wenn für die Tischlerarbeiten eines öffentlichen Gebäudes eigentlich nur die lokalen Handwerker in Frage kommen? Oft ist auch für beide Seiten klar, ob der Preis und die Leistung grundsätzlich fair sind.

Mein Plädoyer bei Kleinaufträgen wäre es, völlige Offenlegung der Konditionen zu verlangen und die Beurteilung, ob der Preis und die Leistung angemessen sind, dem Wähler und den Medien zu überlassen. Das wird man aber in Österreich so schnell nicht erleben.

Fragen dazu:

1. Wie hoch ist der Schaden für den Steuerzahler? Ist er es wert, auf Formalfragen herumzureiten? Denn die grundsätzliche Qualifikation Frau Karmasins wird nun wirklich keiner bestreiten.
2. Ist der Schaden nicht wesentlich größer, wenn (wie es derzeit der Fall ist) viele Betriebe um öffentliche Aufträge grundsätzlich einen großen Bogen machen? Wenn sich um jeden Kleinauftrag im öffentlichen Bereich im Durchschnitt fünf Anbieter bewerben, dann muss langfristig der Auftraggeber zu jeder Ausführung fünf Angebote zusätzlich zahlen. Deren Erstellung ist ja auch Arbeit.
3. Warum ist das gerade bei Frau Karmasin relevant, aber bei den tausenden anderen nicht?

3. Wettbewerb im Großen

Bei großen staatlichen Aufgaben liegt die Situation grundsätzlich anders. Hier geht es um viel Geld, aber es geht um noch viel mehr: Oft wird mit einem Auftrag die Zukunftsstrategie festgelegt. Es steht also nicht nur der ausgeschriebene Auftrag, sondern noch viel mehr auf dem Spiel.

Und während bei einem Kleinauftrag die Begleitumstände oft klar sind, aber nicht jedesmal von Neuem in Worte gefasst werden sollten (wer repariert die eingemessenen Tischlerarbeiten im Altbau dann, wenn sie kaputt werden? wie stellt man sicher, dass der Anbieter in einigen Jahren noch zur Verfügung stehen und das kostengünstig abwickeln wird?) ist es bei großen Aufgaben wichtig, eine Strategie zu haben, die klug und zukunftsweisend ist.

Hier liegt leider ziemlich oft die Situation vor, dass die Amtsträger entweder selbst mit der Thematik überfordert sind oder vor dem Scherbenhaufen jahrelanger Misswirtschaft ihrer Amtsvorgänger stehen und immer mehr in Abhängigkeit ihrer Berater geraten.

Allerdings irrt Wolfgang Peschorn, wenn er immer wieder die „Netzwerke externer Berater“ als die Ursache des Übels identifiziert. In der modernen Welt gibt es immer mehr Spezialisierung in der Privatwirtschaft, die zu immer weiteren Fortschritten führt, und das Tempo erhöht sich ständig. Ohne externes Wissen, ohne externe Expertise ist ein Beamter eines Ministeriums, der dort vielleicht seit 30 Jahren Dienst tut, völlig überfordert, und zwar unabhängig von seiner Anfangsqualifikation.

Die Vorstellung, dass der Staat innerhalb der Ministerien die Strukturen aufbauen und betreiben könnte und sollte, um hochspezialisierte Aufgaben selbst wahrzunehmen, führt direkt in die Sackgasse des Kommunismus. Ab dem Zeitpunkt, wo die innerstaatlichen Strukturen mit einer Aufgabe überfordert sind, kommt es zu einem Teufelskreis aus Abschottung und Ineffizienz. Das eine bedingt das andere: Durch die Abschottung wird man immer ineffizienter, weil man die modernen Entwicklungen nicht versteht, nicht einbringen und nicht umsetzen kann, und wegen der Ineffizienz will man besser nicht zugeben, was da schon alles schief gelaufen ist, und schottet sich immer mehr ab. Man hält an Strategien, die sich als völlig falsch oder längst unzeitgemäß erwiesen haben, beharrlich fest, um nicht zuzugeben, dass man auf dem falschen Weg ist. Einen externen Anbieter kann man austauschen, wenn die allgemeine Unzufriedenheit hoch ist und das Preis-Leistungs-Verhältnis oder die Strategie nicht mehr passt. Man kann aber nicht das Verkehrsministerium und nur schwer die ÖBB tauschen, und so hält man an den gescheiterten Strategien fest und pumpt immer mehr Geld hinein.

Genau das ist beim Fahrkartensystem der ÖBB geschehen, das nun auch in die One Mobility gewandert ist. Dies ausführlicher darzulegen behalte ich mir für einen anderen Artikel vor.

In diesem Text muss aber gesagt werden, dass die Lösung nicht, wie der Rechnungshof, die Finanzprokuratur und auch die „Initiative Bessere Verwaltung“ glauben, in besserer Qualifikation der Beamtenschaft und in mehr Unabhängigkeit von der Politik liegt (das ist natürlich wünschenswert), sondern die Lösung liegt in mehr Transparenz und offenem Annehmen des Wettbewerbsgedankens, der den EU-Verträgen und dem Konzept der Zivilgesellschaft zugrunde liegt. Es geht um Transparenz, Offenheit, Öffentlichkeit, Vernunft und Wissenschaft. Und zwar Wissenschaft als Methodik und nicht Wissenschaft im Sinn von „ich kenn mich selbst nicht aus, aber meine Experten sind besser als Deine“.

Wie sieht’s mit all diesen Aspekten im Verkehrsministerium aus?

Das Verkehrsministerium hat bei seiner Vergabe des Fahrkartensystems der One Mobility ziemlich generalstabsmäßig den Wettbewerb ausgeschaltet. Es wurden Gutachten angefertigt und fachliche Beratungen in einem Monopolistenclub mit den Trägern des öffentlichen Verkehrs in den Bundesländern abgehalten, alles mit dem Ziel, das ÖBB-System möglichst ohne Wettbewerb zu installieren. Den Bundesländern, die dabei in mehreren Teilbereichen (lokal zugeschnittene Angebote, innovative Fahrkartenprodukte, Weiterentwicklung, strategische Unabhängigkeit) unter die Räder kommen, hat man versprochen, alle Probleme mit immer noch mehr Geld zuzudecken, damit nur ja auf Bundesebene kein offener Wettbewerb abgehalten werden muss.

Wer das alles zahlt, ist ziemlich klar: Der Steuerzahler. Viel Vergnügen mit den immer weiter steigenden Kosten des öffentlichen Verkehrs in den nächsten Jahrzehnten. Viel Vergnügen auch mit der technischen Unreife des ÖBB-Systems, wenn es um lokale Vertriebskanäle am Land und für die ältere Bevölkerung geht. Abschied vom Versorgungsauftrag. Die Pendler erleben das gerade ein bisschen.

Natürlich entspricht das alles in keiner Weise dem Wettbewerbsgedanken und dem Vergaberecht. Die behauptete „technische Ausschließlichkeit“ der Anforderungen ist keineswegs ein Grund, das ÖBB-System von vornherein ohne Ausschreibung zu wählen:

1. Erstens lässt sich jede technische Ausschliesslichkeit in fachliche Bedingungen einer offenen Ausschreibung verwandeln. Wer’s nicht erfüllen kann, wird eh nicht anbieten können.
2. Zweitens verbaut das dem Staat den Weg, bessere Umsetzungsmöglichkeiten kennenzulernen. Eine Ausschreibung dient nicht nur dazu, den besten Anbieter herauszufinden, sondern auch zu lernen, was die Anbieter am Markt alles können, vor allem, was sie besser können als die ÖBB.
3. Drittens gehen die gesetzlichen Anforderungen im One-Mobility-Gesetz weit über die Leistungsfähigkeit des ÖBB-Systems hinaus, wenn man sie ernst nimmt. Wenn man sehen will, wie ein ursprünglich gutes Gesetz (Ottenschläger/Weratschnig) am Weg durch ein korruptes Ministerium zuschanden gemacht wird, muss man sich nur die Beschaffung des Fahrkartensystems der One Mobility ansehen.
4. Und viertens sind hier genau jene Netzwerke im Spiel, die Wolfgang Peschorn immer anprangert, aber es sind nicht die modernen Beraternetzwerke, sondern die uralten korrupten Verflechtungen zwischen Verkehrsministerium, ÖBB und diversen „Zulieferinstitutionen“ (Uni-Instituten etc.), deren einziger Kunde der öffentliche Verkehr ist und die darum gerade in Österreich alle politisch nach der Pfeife des Verkehrsministeriums tanzen.

Zusammenfassend wird im Verkehrsministerium systematisch von vielen Akteuren gemeinsam mit der ÖBB und mit einem Netzwerk von „Experten“ alles Denkmögliche unternommen, um eine Ausschreibung und ein Wettbewerbsverfahren zu vereiteln, in einer Angelegenheit, wo es um einen direkten Schaden von etwa € 100 Millionen (Kosten ÖBB-System 130 Mio., Kosten funktionierendes gutes System 30 Mio.) geht, um einen indirekten Schaden (Folgekosten im ÖBB-Vertrieb) in viel größerer Höhe, um einzementiert schlechtes Kundenservice und um bewusste Nichterfüllung des gesetzlichen Auftrags im One-Mobility-Gesetz. Die WKStA sieht trotz einer Anzeige keinen Grund für einen Anfangsverdacht. Die Justizministerin sieht keinen Grund, dazu sachlich nur einen Pieps verlauten zu lassen.

4. Die Justiz und das selektive Enforcement der WKStA

Natürlich kann ein Gericht das Argument, warum gerade Frau Karmasin die erste sein soll, nicht berücksichtigen. Ein Gericht muss immer den Fall behandeln, der ihm vorliegt. Dass es viele andere solche Fälle gibt, die allesamt nicht ans Gericht herangetragen werden, darf kein Grund sein, Fehlhandeln nicht zu bestrafen.

Aber es gibt noch andere Institutionen als den OGH als Rechtsmittelinstanz im Einzelfall.

In einem Rechtsstaat muss sich eine Institution finden, die dazu berufen und qualifiziert ist, die Gleichmässigkeit des Gesetzesvollzugs zu überwachen und zu gewährleisten. Diese Institution muss die WKStA zur Rechenschaft ziehen.

Das wäre zu allererst eine Aufgabe der Justizministerin. Sie ist per Gesetz die oberste Weisungsinstanz der Staatsanwaltschaften, daher gehört das zu ihren Aufgaben, ob sie will oder nicht.

Offensichtlich will sie aber nicht, denn sie delegiert nicht nur die Beratung zu Weisungen, sondern auch die faktische Entscheidung an einen Weisungsrat oder die Generalprokuratur. Das mag als Zukunftsplan interessant sein und seine Vor- und Nachteile haben, aber bei der aktuellen Gesetzeslage ist es ein Rechtsbruch.

Nun könnte man wie im Fall Kurz die Frage stellen: Ja, formell ist die Justizministerin für Entscheidungen zu Weisungen zuständig, aber wer hat denn informell die Entscheidungen zu den (Nicht-)Weisungen getroffen?

Mit ein bisschen Krisper und Krainer, einigen mehrdeutigen Fragen, die mehr auf Öffentlichkeitswirksamkeit als auf die Klärung des realen Sachverhalts ausgerichtet sind, und einem publikumswirksamen Untersuchungsausschuss mit Fangfragen, die jede Genauigkeit eines ordentlichen Verfahrens vermissen lassen, dafür aber den raschen Publikumserfolg sichern, kann man in Österreich fast jeden abschießen, auch wenn die bürgerliche Presse da vielleicht weniger mitspielen würde als umgekehrt die Linken.

Viel interessanter ist aber: Geht in dem Streit, ob selektives Enforcement durch die WKStA regelmäßig praktiziert wird, etwas weiter?

Denkt irgendjemand im österreichischen Parlament (das ja wohl die einzige noch verbleibende Institution ist, die da etwas machen kann) über einen Sonderstaatsanwalt nach?